Зачем проводить референдумы в авторитарном государстве

Референдум — важный институт непосредственной демократии. Он служит инструментом для разрешения противоречий между различными ветвями власти. Эта процедура позволяет гражданам прямо выразить свою волю и участвовать в принятии решений по ключевым проблемам общественной жизни.

В отличие от выборов, референдумы представляют собой голосование по конкретному вопросу. На нём граждане выражают свою поддержку или неодобрение определённой инициативы или предложения. Таким образом можно чётко определить позицию населения по важным вопросам и обеспечить прямое взаимодействие между властью и обществом.

Сегодня институт референдума зафиксирован в конституционном законодательстве множества стран. Существует обширная практика его проведения на различных уровнях — от общегосударственного до регионального и местного. Наибольшее распространение эта система получила именно в европейских странах, особенно в Швейцарии, где с середины XIX века до начала XXI века было организовано более 400 федеральных, кантональных и муниципальных референдумов.

Считается, что прародителем этого феномена была именно Швейцария. Как конституционно-правовой институт референдум был утверждён в Конституции Швейцарской Конфедерации в 1874 году.

География института референдума значительно расширилась после 1918 года. После Первой мировой войны произошла волна демократических изменений в избирательном праве, включая предоставление женщинам права голоса и внедрение пропорциональной избирательной системы в некоторых странах. Референдум вошёл в конституции большинства стран Центральной Европы и балтийских государств.

В России этот институт в конституционно-правовом контексте был впервые создан в 1936 году. До этого он не имел места ни в имперской правовой системе (до февраля 1917 года), ни в постимперский период (с февраля по октябрь 1917 года), ни в советском праве (с ноября 1917 года до 1936 года).

Основы для этого института были заложены ещё в Конституции СССР 1936 года, где референдумы рассматривались как форма всенародного опроса. В Конституции СССР 1977 года (статья 5) были определены два ключевых инструмента: всенародное обсуждение и всенародное голосование (референдум). Подобные положения также содержались в статье 5 Конституции РСФСР 1978 года. В соответствии с этими нормами всенародное голосование могло быть инициировано по наиболее важным вопросам государственной жизни.

За двадцать лет существования современной России (с 1993 года) общенациональные (федеральные) референдумы не проводились. Региональные референдумы также были малочисленными и в основном проходили по хозяйственным проблемам: территориальные преобразования, финансовые сборы.

При этом есть мнение, что голосование за поправки в Конституцию в 2020 году можно считать федеральным референдумом. На это указывает эксперт по выборам движения «Голос»* Аркадий Любарев:

Законодательство Российской Федерации о референдуме, хотя и закреплено на уровне Конституции и специальных законов, имеет ряд недостатков, которые затрудняют эффективное применение этого инструмента. Вот основные причины, почему закон о референдуме в России можно считать несовершенным:

Чтобы зарегистрировать референдум, необходимо собрать большое количество подписей граждан — точное число зависит от региона, в котором планируется голосование. Это может стать преградой, особенно в условиях отсутствия поддержки со стороны властей, в том числе системной оппозиции.

Существуют серьёзные проблемы с практическим применением законодательства о референдумах. В федеральном законе подробно написано, какие вопросы нельзя выносить на референдум — о досрочном прекращении полномочий президента, о персональном составе федеральных органов государственной власти, об изменении статуса субъекта РФ. В нём также описано, какие обстоятельства могут служить причиной отказа в регистрации — военное или чрезвычайное положение, последний год правления президента или государственной думы, период федеральной избирательной кампании.

О вопросах, которые можно выносить на референдум в законе сказано крайне мало. Перечислено всего четыре пункта: проект Конституции, нормативный акт или вопрос в рамках международного договора РФ, вопрос ведения РФ, вопросы государственного значения в исключительном порядке. Закон фактически можно трактовать так: разрешено всё, что официально не запрещено.

Этой особенностью часто пользуется власть, желая не допустить регистрацию референдума. Непрозрачные и несовершенные механизмы контроля за проведением голосования могут привести к нарушениям, которые не всегда подлежат судебному разбирательству. Примером тому может служить электронное голосование и фальсификации, за которые нарушители часто не несут никакой ответственности. К тому же в последние годы фиксировать нарушения становится всё сложнее: наблюдателем можно стать лишь от партии, а они в свою очередь не всегда решаются направлять их на голосования.

В большинстве случаев граждане России не стремятся инициировать референдум. Причина этого — недоверие к институтам власти или отсутствие информации.

Несмотря на наличие законодательной базы для проведения референдумов, существующая система требует значительных доработок, чтобы стать действенным инструментом гражданского участия и непосредственной демократии в России.

В процессе исследования не удалось найти ни одного упоминания организации референдумов по политическим вопросам. Есть информация о десятках инициатив, но все они носят поверхностный и скорее хозяйственный характер: например, присоединение округов друг к другу — решение, которое можно принять и без референдума.

В 2023 году власти Свердловской области приняли решение о строительстве в Сысертском районе так называемого «экокластера». Выбранный участок отведён для сельскохозяйственных нужд и находится в непосредственной близости от жилых зон. Компания «Экологические системы», связанная с бизнесменами Артемом Биковым и Алексеем Бобровым, планирует построить в этом месте мусоросортировочный комплекс на 700 тысяч тонн отходов в год и полигон, где за 25 лет будет размещено более 15 миллионов тонн твердых бытовых отходов.

По заверениям властей, объект будет представлять собой не просто полигон для хранения отходов: на территории планируется построить мусороперерабатывающий завод. Однако, зная практику обращения с мусором в стране, местные жители отреагировали скептически: чаще всего полигоны используются именно для хранения мусора, а не его переработки; страдает почва; в летний период случаются пожары из-за переполненности полигонов и несоблюдения норм обращения с отходами.

Попытки обратиться за разъяснениями к мэру Сысерти Дмитрию Нисковских встретили уклончивую реакцию и отказ взаимодействовать с избирателями; публичные слушания, на которых 92% присутствующих высказались против строительства экокластера, также не были учтены при принятии решения. На этом важном для избирателей собрании мэр отсутствовал. Позже он всё таки инициировал встречу с протестующими, на которой заявил, что полигону быть и опасения людей беспочвенны.

В ответ местные жители начали проводить пикеты, организовав серию значительных акций протеста, которые привлекли внимание к данной проблеме — их заметили парламентарии. Депутат от «Единой России» Алексей Бондарев поддержал людей в несогласии с позицией властей. Он заявил о «неприкрытом давлении административного ресурса» на депутатов и активистов.

«Если административного ресурса нет, принимайте решение по совести, исходите из пожелания и наказов своих избирателей»,— прокомментировал Бондарев отказ в проведении референдума.
Жители Сысерти, которые находятся в зоне боевых действий, записывали видеобращения, зная, что сегодня к таким акциям относятся особенно внимательно. Однако на это реакции со стороны властей также не последовало.

Участники протестов инициировали местный референдум. Годом ранее областные власти усложнили процедуру организации референдума: до этого для регистрации инициативной группы было необходимо 20 человек, а по новым правилам — уже 100. Нужное количество инициаторов нашлось, но группу отказались регистрировать три раза подряд. В качестве причины власти обозначили неверные персональные данные, а когда группа устранила ошибки, цель референдума объявили противоречащей закону. Заседание, на котором принималось это решение, проходило в закрытом режиме.

Позже депутаты Законодательного собрания Свердловской области лишили девять городов права утверждать свои генпланы. Теперь их будет принимать министерство строительства региона. Местные жители и некоторые СМИ считают, что это было сделано для упрощения строительства мусорного полигона, а в будущем и других объектов.

Уличные акции протеста против строительства полигона проводятся и по сей день, несмотря на окончательное решение о невозможности проведения референдума. Активисты записывают видеообращения, выходят с плакатами к административным зданиям и обозревают происходящее в социальных сетях.

В последние 3 года по всей стране стремительно растёт спрос на электросамокаты. С другой стороны, жители многих городов отрицательно относятся к этому средству транспорта. На данный момент в большинстве российских городов нет достаточно развитой инфраструктуры, способной обеспечить безопасное использование электросамокатов.

Идея проведения референдума возникла в связи с отсутствием чёткого регулирования использования самокатов, высокой частотой аварий с их участием, а также тем фактом, что власти не проявляют должной инициативы в поиске эффективных решений этих проблем.

Активисты сообщества «Центральный район за комфортную среду обитания». написали открытое письмо к правительству Санкт-Петербурга требованием до 25 марта провести совещание в открытом режиме для выработки механизма обеспечения безопасности петербуржцев. После того, как власти не отреагировали на запрос, ответив отпиской, активисты «Центрального района» выпустили «манифест», в котором перечислили варианты обеспечения безопасности собственными силами.

Вопрос, вынесенный на референдум, заключался в необходимости полного запрета использования самокатов на территории города до тех пор, пока местные власти не создадут соответствующую инфраструктуру. В условиях всё ещё действующих коронавирусных ограничений провести митинг или массовый пикет не представлялось возможным, а потому активисты посчитали инициирование референдума единственным способом достучаться до властей и предать проблему гласности.

Инициативную группу из 300 человек собрали за три дня. Активистов поддержала глава регионального отделения «Справедливой России» Надежда Тихонова, а депутат заксобрания от КПРФ Дмитрий Дмитриев вызвался содействовать в организации голосования. О проблеме с самокатами заговорил ЗакС и другие чиновники.

В проведении референдума активистам было отказано по причине «нарушения порядка выдвижения инициативы о проведении референдума», однако вскоре после экспериментального ограничения самокатов для проведения репетиций ВМФ, губернатор Петербурга подписал указ, запрещающий парковку СИМов в четырёх районах города: Центральном, Адмиралтейском, Петроградском и Василеостровском.

Инициативная группа активистов не намерена сдаваться и продолжает оспаривать запрет на проведение референдума, отстаивая свои первоначальные цели — введение полного запрета на средства индивидуальной мобильности (СИМ) до тех пор, пока в городе не будет создана соответствующая инфраструктура.

Этот прецедент продемонстрировал значимость активного гражданского участия в процессе формирования городской политики и послужил своего рода инструкцией, как задавать политическую повестку снизу.

12 ноября 2024 года активисты сообщества «На защиту Петербурга!» анонсировали подготовку к регистрации референдума, цель которого — не дать построить в городе башни Газпрома.

В 2023 году депутаты городского совета лишили новосибирцев права выбирать мэра прямым голосованием. Теперь специальная комиссия, созданная в горсовете и состоящая преимущественно из представителей фракции «Единая Россия» отбирает кандидатов на пост. После чего совет депутатов избирает из предложенных кандидатур человека на должность.

Горожане интересуются местными выборами, и отмена процедуры прямого избрания мэра не прошла незамеченной. В первую очередь это затронуло депутатов горсовета, не разделяющих позицию правящей партии: независимые депутаты и фракция КПРФ высказались и проголосовали против, но большинство в совете занято «Единой Россией», поэтому решение было принято в пользу.

На сессии решающего заседания независимый депутат Антон Картавин* заявил о намерении инициировать и провести референдум о возврате прямых выборов мэра. Депутат призвал всех заинтересованных к участию:

«Это (референдум — прим. ред.) полностью законная процедура, которую можно использовать для решения важных вопросов, учитывая мнение всех жителей. А что может быть важнее, чем выборы главы города?
Крайне непопулярная у горожан "Единая Россия" никогда на это не пойдёт. Не для того они всячески ограничивают возможности россиян влиять на управление своей страной. Выборы мэра "ЕР" отменяет, чтобы решать городские вопросы в узком кругу, без лишних глаз, в уютных кабинетах подальше от грязи и пыли на улицах»

В инициативную группу из 20 человек вошли двое независимых депутатов, глава регионального отделения партии «Яблоко» и другие городские политические активисты. Официальные приглашения присоединиться к кампании получили все 5000 муниципальных депутатов на территории НСО. Также официальные письма получили главы трёх думских партий, выступавших против отмены прямых выборов мэра — КПРФ, «Справедливая Россия» и «Новые люди». Многие откликнулись на призыв.

Инициативную группу зарегистрировали лишь с третьей попытки, однако следующий этап, где вопрос референдума должно было рассматривать ЗакСобрание, активисты уже не прошли. Областные депутаты за счёт большинства голосов «Единой России» в парламенте отклонили проведение референдума. Участники кампании подали коллективный иск в суд, чтобы оспорить решение. Развернулась информационная кампания: свои контакты для участия в роли волонтёров оставили больше тысячи человек. Мэрия не согласовывала публичные мероприятия, поэтому активисты выходили на одиночные пикеты, рассказывая горожанам об отмене выборов мэра и судебном процессе.

После многочисленных заседаний суд оставил отказ в проведении референдума в силе.

Новосибирское отделение партии «Яблоко» присоединилось к организации референдума: участвовали в регистрации инициативной группы, открыли в офисе точку сбора подписей, присутствовали на судебных процессах. Представители партии КПРФ публично последовательно выступали против отмены прямых выборов мэра. Муниципальные депутаты по всей области от разных фракций активно включались в процесс и были готовы помочь с организацией голосования.

10 сентября 2023 года прошли выборы губернатора НСО. В этом процессе кандидаты традиционно не ведут агитационную кампанию, поскольку победитель согласован задолго до начала предвыборной гонки. Но в этот раз кандидат от КПРФ Роману Яковлеву пообещал в случае победы вернуть прямые выборы мэра и так получил поддержку их сторонников. Тактика Яковлева послужила аналогом «умного голосования», где избиратель за неимением желаемых представителей выбирает наименее неприятного ему кандидата.

Большая часть волонтёров, участвовавших в кампании референдума, продолжила работать после отказа избиркома и заксобрания. 17 декабря 2023 прошли довыборы в городской совет, где двое сторонников прямых выборов при поддержке команды активистов выдвинули свои кандидатуры и собрали подписи за выдвижение. 8 сентября 2024 года состоялись новые довыборы, в которых также участвовал кандидат из волонтёрского сообщества и занял третье место. Те, кто пока не готов заявлять свою кандидатуру на выборах, продолжают заниматься политикой: регистрируют и проводят массовые мероприятия, выходят с пикетами, участвуют в публичных слушаниях.

Участие в оформлении документов к референдуму, а также в судебных процессах дало сотням людей опыт гражданского противодействия и борьбы за свои интересы в правовом поле. За счёт статей в СМИ и уличной агитации удалось больше рассказать о деятельности оппозиции в регионах, и доказать, что за пределами Москвы есть политическая жизнь.

В современных реалиях у граждан не осталось инструментов для высказывания недовольства. Во многих городах существуют преграды для проведения массовых мероприятий: ковидные ограничения, наличие у мэрии полномочий отказывать в месте проведения митинга, недоступность целых городских площадок для выступлений. Организация и проведение референдума подразумевает широкую информационную кампанию, агитацию и публичные собрания. Всё это находится в рамках закона и служит способом легального протеста и привлечения внимания к проблеме.

Объединение единомышленников и коллективное действие — ценный опыт для формирования гражданского демократического общества. Консолидация для решения одной проблемы помогает выстроить долгосрочные союзные отношения между фракциями, независимыми политиками и простыми активистами. Общее дело позволят сосредоточиться не на различиях в убеждениях, а на совпадении интересов.

Формулирование вопроса референдума, изучение законодательства и практик решения проблемы в других городах и странах, а также юридическая сторона процедуры подготовки — всё это даёт практическое знание о том, как устроена городская политика, а также как она может и должна меняться. Опыт участия в таких процессах, как подготовка и организация референдума, в дальнейшем поможет новым политическим акторам выдвигать кандидатуру на выборах, собирать подписи, организовывать и вдохновлять на действие людей вокруг.

Закрывать глаза на уличные протесты в разы проще, чем на последовательную правовую борьбу. Это касается и организации референдума: процедура требует участия органов представительной власти. Таким образом, избежать обсуждений в парламентах невозможно — именно депутаты будут решать, соответствует ли вопрос референдума федеральному законодательству.