В 2022 году в Чили почти приняли демократическую конституцию. Что пошло не так?

В октябре 2019 года Чили потрясли протесты, ставшие реакцией на обострившиеся в стране социальные и экономические проблемы. Одним из ключевых требований протестующих стала конституционная реформа, которая, по их мнению, могла бы решить накопившиеся противоречия. В следующем году в стране прошёл референдум, на котором 78% чилийцев проголосовали за разработку новой Конституции.

К июлю 2022 года был готов проект основного закона, разработанный в рамках национального обсуждения. Но 4 сентября 2022 он был отклонён на референдуме. Явка на выборы была рекордной — пришли 85% избирателей, и 61% процент проголосовал против.

Подобные случаи достаточно редки. Как отмечают исследователи, из 179 плебисцитов по таким проектам, прошедшим в мире с 1789 по 2016 год, только в 6 процентах случаев граждане отказывались от нового проекта Конституции. Ситуация в Чили — один из немногих примеров, когда работа всенародного избранного Конвента была отклонена на референдуме. Что пошло не так и почему процесс, который внушал столько надежд, обернулся провалом?

Чилийская философиня, историкесса и журналистка Камила Вергара участвовала во всех этапах процесса. Камила Вергара — теоретикесса плебейской республиканской традиции. Она подчёркивает важность участия в политической жизни обычных граждан. Такое вовлечение, полагает Вергара, может способствовать более глубокому пониманию общественных нужд и интересов.

Чилийский конституционный процесс 2020-х годов может быть полезен для осмысления, с какими проблемами сталкиваются демократические и конституционные реформы. Эта история иллюстрирует как потенциал, так и подводные камни открытой разработки конституции с широким вовлечением граждан.

Почему, несмотря на требования принять новую конституцию, чилийские избиратели отклонили два предложения о замене действующей основного закона, принятого ещё во времена диктатуры Аугусто Пиночета? Какие политические выводы мы можем сделать из конституционного опыта Чили? Чему эта история может научить другие страны или движения?

Латинская Америка — регион, где неравенство достигает едва ли не самых высоких показателей в мире. Чили, хотя и является одним из наиболее экономически развитых государств региона, — не исключение. В стране огромный разрыв между богатыми и бедными: верхние 10% населения Чили получают около 40% всех доходов. Метисы и коренные народы, такие, как мапуче, часто находятся на периферии экономической и социальной жизни. Помимо прочего, Чили имеет одну из самых высоких долей частных учебных заведений в Латинской Америке. Ограниченные возможности для социальной мобильности делают преодоление бедности крайне сложным.

В октябре 2019 года в стране произошли масштабные протесты. Поводом послужило повышением тарифов на проезд в общественном транспорте в столице — Сантьяго. Однако недовольство в Чили копилось давно. Вскоре демонстрации переросли в массовое движение против неолиберальной экономической системы. Активисты поджигали станции метро, рушили статуи испанских колонизаторов и требовали создания более равноправного общества.

В Чили при Аугусто Пиночете — диктаторе, пришедшем к власти в 1973 году в результате военного переворота — сложилась неолиберальная модель управления. Пиночет и его команда провели радикальные реформы в экономике. Эти меры включали в себя приватизацию государственных предприятий, сокращение социальных программ и уменьшение роли государства в экономике. Реформы, хотя и привели к экономическому росту, радикально усугубили неравенство в обществе. Чили при Пиночете стала одним из первых примеров практического применения неолиберальных принципов, что впоследствии оказало влияние на экономическое законодательство в других странах.

Конституция Пиночета официально утверждала неолиберальную модель управления государством — по этой причине Чили иногда называют «лабораторией неолиберальной политики». В рамках этой концепции все социальные услуги, включая здравоохранение, отдаются на откуп частными лицами, а защиты труда практически не существует.

В 2019 году протестующие требовали более доступного здравоохранения, пенсионного обеспечения и расширения политического участия обычных граждан. Активисты связывали многие социальные проблемы с действующей Конституцией, которую приняло правительство Пиночета в 1980 году. Основной закон страны подвергался реформам в 1989 и 2005 годах, а президент Мишель Бачелет, правивший страной в 2014 – 2018 годах, пытался его заменить, но безуспешно.

Правительство действующего президента Себастьяна Пиньеры ответило на митинги насилием. Во время подавления протестов погибло не менее 30 человек, а сотни получили ранения из-за беспорядков и поджогов. Масштаб демонстраций привёл к тому, что власти не только отменили повышение цен на проезд, но и согласились на референдум об изменении основного закона, а также пообещали провести ряд социальных реформ. Эта договорённость вошла в историю как соглашение за социальный мир и новую Конституцию.

Референдум о принятии нового основного закона Чили был запланирован на апрель 2020 года, но из-за пандемии COVID-19 его перенесли на октябрь того же года. Несмотря на кризис доверия к властям и критику мер по борьбе с пандемией, плебисцит прошел успешно, с соблюдением протоколов безопасности и высокой явкой. Это укрепило доверие людей к избирательному процессу. В результате 78% граждан поддержали написание новой Конституции.

Для создания документа власти создали учредительный орган — Конституционный конвент (Constitutional Convention). В мае 2021 года чилийцы выбрали 155 человек, ответственных за разработку нового основного закона страны. В отличие от традиционного распределения политических партий, независимые кандидаты, представлявшие различные группы интересов и гражданские движения, получили в Конвенте около 66% мест.

На первом заседании Конституционного конвента президент Чили Себастьян Пиньера заявил: орган должен разработать новую конституцию за девять месяцев, с возможностью продления работы ещё на три месяца. Было решено, что документ ратифицируют через референдум.

Хотя для конституционного процесса в целом характерно участие широкой публики, стандартной модели вовлечения не существует. К примеру, в Кении в 2010 году был организован инклюзивный процесс с участием различных социальных групп и различными механизмами учёта обратной связи. В Исландии в 2011 году конституционный совет включал в себя гражданские инициативы и собирал предложения через социальные сети. Но процесс разработки основного закона с участием общественности также может стать объектом манипуляций со стороны элиты, как это было в Зимбабве в 1999 – 2000 годах.

«Чилийский конституционный процесс был низовым по характеру, поскольку инициатива шла от самих людей. Конституция была не просто переписыванием основных правил, но определением того, как общество представляет будущее», — отмечает Камила Вергара. 87% делегатов никогда раньше не занимали выборных должностей. Правые партии получили лишь 21% мест в конвенте, что резко контрастирует с уровнем их контроля других сфер власти.

Другой особенностью чилийского конституционного процесса был гендерный паритет. В этом отношении страна следовала таким международным соглашениям, как Консенсус Кито 2007 года, Консенсус Бразилиа 2010 года и Стратегия Монтевидео 2016 года. Все эти документы обозначают гендерное равенство как важнейшее условие демократии и обеспечения прав человека. Это предполагает закрепление в основном законе требования: женщины должны составлять не менее 50% представителей во всех территориальных и государственных органах власти. Кроме того, в новой Конституции было прописано, что государство обязано содействовать гендерному равенству, приняв законы, устраняющие дискриминацию в отношении женщин.

Наконец, процесс резервировал места в Конвенте для коренных народов — мапуче, аймара, рапа-нуи и других. Эти группы населения имеют долгую историю маргинализации и недопредставленности в политических и социальных институтах страны. Требование более широкого политического участия исторически дискриминируемых групп звучало уже во время протестов 2019 года. Такая мера предполагала, что новая конституция будет формироваться не только образованной городской элитой, но и отражать разнообразные реалии, в которых живут граждане Чили. Однако, как замечает Вергара, половина кандидатов от коренных народов были представителями политических партий, а значит, принадлежали к истеблишменту.

Чилийский конституционный процесс привёл к формированию очень прогрессивного документа, но в итоге разочаровал многих граждан. Больше всего противников проекта новой конституции проживали в районах с низкими доходами. Явка в них также была значительно выше, чем в обеспеченных округах. Хотя эксперты предсказывали поражение, мало кто предвидел столь катастрофический результат с 62% голосами за отказ от нового документа. Каковы причины этой ситуации?

Дизайн конституционных органов во многом оказался определяющим для всего последующего процесса. В разработке основного закона Чили участвовало множество конкурирующих сторон: политические партии, технический комитет, Конгресс и сам Конституционный конвент. Каждый участник навязывал свой набор ограничений, что привело к общему отсутствию согласованности.

Ключевую роль сыграло правило, требующее для принятия новых конституционных статей большинства в две трети голосов. Принцип сверхбольшинства был разработан для достижения широкого консенсуса, предотвращения формирования конституции временным политическим большинством и минимизации влияния радикальных предложений. Это правило также обосновывалась глубоко разделённым характером чилийского общества.

Мера вызвала значительные споры. Она замедляла процесс принятия решений. Ряд предложений, поддержанных значительной частью представителей, так и не достиг необходимого порога голосов. Левоцентристское крыло Чили, ставшее наиболее представленным сектором в Конституционном Конвенте, настаивало, что две трети голосов — чрезмерное условие, поскольку правое крыло будет использовать это сверхбольшинство для «лёгкой» отмены конституционных норм.

«Самое худшее, что они навязали с самого начала, — большинство в две трети голосов для принятия каждой статьи Конституции», — говорит Камила Вергара. — «Это означало, что правая коалиция, которая была правящей, могла получить треть голосов в конвенте и наложить вето на каждую статью».

Более гибким механизмом могли стать промежуточные плебисциты для статей, которые набрали больше 50%, но меньше двух третей голосов. Отсутствие подобных инструментов стало одной из причин разочарования прогрессивных сил, стремившихся к более радикальным реформам.

В чилийских СМИ доминируют несколько крупных корпораций, большинство из которых принадлежат консервативным или правоцентристским бизнес-группам. Они тесно связаны с политической и экономической элитой и защищают сложившийся статус-кво. Многие из них появились ещё в эпоху диктатуры Пиночета. Две компании — El Mercurio S.A.P. и конгломерат Copesa — контролируют около 90% газетного рынка. Эти группы также получают значительную долю государственной рекламы, что ещё больше укрепляет их доминирующее положение в медиасреде. Владение радиостанциями тоже сконцентрировано непропорционально: почти половину радиочастот контролирует Ibero Americana Radio Chile, принадлежащая испанской Prisa Group. Концентрация СМИ у ограниченного количества акторов рассматривается многие учёными и активистами как угроза демократии и свободе слова.

По словам Вергары, медиа по большей части стремились делегитимизировать конституционный процесс, выделяя поверхностные вопросы. Например, представителей коренных народов высмеивали за их традиционную одежду, а делегатов из низов представляли недостаточно квалифицированными для составления такого сложного документа, как Конституция.

«Истеблишмент-медиа сразу же, 24/7, на всех ток-шоу, начали осуждать съезд как цирк, как место, которое, по их мнению, не было по-настоящему республиканским, показывая его как несерьёзное», — рассказывает Вергара. — «Они отрицали саму возможность того, что народ может участвовать в формировании правил, даже если у него есть поддержка двух третей голосов». Согласно мнению экспертов, правые политические группы в Чили использовали стратегию из неолиберального учебника: нагнетание страха, распространение дезинформации и демонизация оппозиции.

Несмотря на первоначальный энтузиазм, многие избиратели со временем почувствовали отчуждение от процесса. Сложность документа мешала восприятию, а его наиболее радикальные предложения воспринимались как оторванные от повседневных проблем. Правые успешно использовали эти мнения, чтобы настроить общество против инициативы.

По мере завершения работы над проектом Конституции, некоторые СМИ начали распространять фальшивые новости. Например, они сообщали, что государство будет конфисковывать дома или что коренные народы получат право вето на принятие законов. Фермерам говорили, что они останутся без воды для своих посевов. Эти нарративы сеяли страх среди населения.

Правые партии, часть христианских демократов и центристские группы навесили на новую Конституцию ярлык «экстремистской», распространяя поддельные копии документа и вводящие в заблуждение опросы общественного мнения. Многие избиратели не понимали цели плебисцита, а некоторые ошибочно полагали, что отклонение проекта приведёт к отмене Конституции времён Пиночета.

Правительство практически не проводило разъяснительной работы. Официальная информация о работе над документом ограничилась телепрограммой, которая на протяжении 28 дней по 30 минут в день освещала конституционный проект. Это время было поровну поделено между группами Rechazo, выступавшей за отказ от изменения основного закона, и Apruebo, продвигавшей его принятие. В партии Apruebo участвовали десять организаций; несмотря на их усилия заключить соглашения и координировать сообщения, некоторым группам на выступления доставалось менее пяти секунд.

В итоге левые активисты не смогли противостоять правым СМИ, что позволило общественному мнению склониться в сторону отказа от проекта нового основного закона.

Конституционный процесс в Чили, начавшийся после протестов 2019 года, проходил в сжатые сроки. Первоначальный мандат на написание нового основного закона составлял девять месяцев с возможностью добавления трёх дополнительных по запросу. Итоговый срок работы составил 12 месяцев. Однако даже такой период оказался недостаточным для разработки новой Конституции.

Первые три месяца съезд потратил на установление внутренних правил. Сжатые сроки требовали спешки, и некоторые утверждали, что значимое общественное обсуждение было принесено в жертву эффективности.

Фактор времени негативно отразился и на этапе завершения конституционного процесса. Поскольку на ознакомление публики с окончательным вариантом проекта отводилось всего 28 дней, многие не успели тщательно изучить содержание документа, что давало возможность дезинформации доминировать в общественном мнении.

В политическом контексте кооптация часто используется для того, чтобы нейтрализовать или ослабить оппозицию, интегрируя её представителей в правящую группу или систему. В контексте конституционного процесса в Чили кооптация произошла следующим образом: правительство, возглавляемое администрацией Себастьяна Пиньеры, быстро взяло под контроль конституционное движение, основанное на низовых инициативах. Как отмечает Вергара, власть с самого начала кооптировала процесс разработки новой Конституции. «Единственное, чего хотело правительство, — спасти себя», — утверждает она. У движения не было единого руководства и конкретных требований, что облегчило правительству навязывание ограничений.

Администрация Пиньеры сформировала процесс таким образом, чтобы защитить интересы политических элит. Конституционный конвент был организован на основе пропорционального представительства, как нижняя палата Конгресса, однако процесс по-прежнему ограничивал прямое участие общественности и концентрировал принятие решений среди политических элит, оттесняя голоса низов. Этот шаг в значительной степени рассматривался как стратегия выживания правительства.

Технократическое правительство Пиньеры, замечает Вергара, использовало структуру Конституционного Конвента, чтобы подать весь процесс как быстрый и эффективный. Его кооптированный характер способствовал распространению скепсиса, особенно среди тех, кто не доверял политическим партиям. Левые и низовые организации, существующие вне легальных рамок, рассматривали съезд как проект, управляемый элитой и оторванный от требований граждан.

Несмотря на провал проекта, конституционный процесс не умер окончательно. У Чили ещё есть возможность вернуться к пересмотру основного закона. Однако, чтобы левые добились успеха в будущих усилиях, они должны учесть уроки этого поражения. Необходимо создавать более широкие альянсы, эффективно общаться со всеми участниками процесса и не перегружать повестку вопросами, вызывающими разногласия.